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审计整改检查工作风险控制探讨

审计整改是提升审计成效,体现审计价值的重要途径。当前,全国各级审计机关越来越重视审计整改工作,“治已病、防未病”的审计功能得到有效发挥。但是,被审计单位虚假整改、敷衍整改的现象仍时有发生,审计机关的审计整改检查工作面临诸多风险。本文试作探讨,以期对推动此项工作不断完善提供参考。

 

 一、审计整改检查工作存在的主要问题

 

(一)审计整改检查工作的体制机制尚不健全

体制机制是约束和规范各类社会活动的重要保障和关键基础。就当前我国审计整改检查方面的体制机制建设而言,审计法、审计法实施条例、国家审计准则以及其他有关法规制度对此项工作涉及内容较少。比如,尚无制度规范对审计机关的审计整改检查工作相关的周期频次、人员确定、工作方式等方面做岀详细规定,也缺乏制度规范对被审计单位的整改行为进行约束规范,这就使得审计机关的审计整改检查工作和被审计单位的整改工作均具有较大的主观性,在一定程度上降低了审计效率,也给审计整改检查工作带来了较大风险。

 

(二)审计整改检查工作的职责分工尚不明晰

 当前,随着审计范围不断扩大、审计任务不断增加,审计工作组织方式日益多样化,既有传统的审计机关直接负责审计,也有上级审计机关牵头组织、下级审计机关交叉审计,还有审计机关委托第三方审计机构审计等多种方式,随之产生了职责分工问题,即审计整改检查的牵头组织、具体实施、审核把关等工作应由谁来负责的问题。从目前来看,各地审计机关对于上述问题的解决方式不尽相同。此外,就审计机关内部而言,业务部门、审理部门、综合部门等在审计整改检查工作中所承担的职责分工也无章可循,如应该由谁来负责审核认定审计整改结论、由谁来负责汇总审计整改情况等。

 

(三)督促被审计单位进行整改的手段有限

 国家审计准则第一百六十三条规定: “审计机关应当建立审计整改检查机制,督促被审计单位和其他有关单位根据审计结果进行整改。”从该条文来判断,审计机关是督促被审计单位进行整改的责任主体,基于权责对等原则,法律应该赋予审计机关相应的督促整改权限,以确保审计整改工作全过程有法可依。但是,从当前我国审计整改工作的现状来看,审计机关缺少强制性权力来督促被审计单位进行有效整改,这易使整改工作流于形式。此外,在实际工作中,审计机关因缺少督促整改的强制性权力,往往需要借用其他部门的力量,这种协调联动因缺少制度保障存在较大的不确定性。

 

(四)审计整改检查方式较为单一

 国家审计准则第一百六十六条规定:“审计机关可以采取下列方式检查或者了解被审计单位和其他有关单位的整改情况:(一)实地检查或者了解;(二)取得并审阅相关书面材料;(三)其他方式。”在实际的审计整改检查工作中,受制于体制机制、手段权限等因素,以及人手不足等现实困难,为提高工作效率,审计机关往往采取被审计单位先报送审计整改情况、审计人员后重点核实的方式,这种非现场检查的方式在很大程度上依赖于被审计单位报送审计整改情况的真实性和可靠性,而审计人员无法全面掌握审计整改的直接证据,也就无法对被审计单位的审计整改情况做出准确判断,进而增加了审计整改检查工作的风险。

 

 二、审计整改检查工作面临的主要风险

 

(一)对被审计单位审计整改措施合理性判断的风险

审计机关的审计工作与被审计单位的审计整改工作差异性较大。比如,在审计证据恰当充分的情况下,审计机关对某一审计事项给出的审计结论具有唯一性,被审计单位对于审计发现问题所采取的整改措施则不尽相同。以审计经常发现的“扩大某财政专项资金使用范围”问题为例,被审计单位既可以采取调整资金支出预算指标的整改方式,也可以采取收回已支出的财政专项资金等整改方式。因此,审计机关在对被审计单位的整改工作进行检查时,不可避免地要对被审计单位所采取的审计整改措施的合理性做出判断,这种判断由于目前尚缺乏可靠依据具有潜在的风险。比如,对于“将不符合条件的主体纳入某类补助资金或优惠政策享受范围”的问题,如果被审计单位简单采取收回补助资金或取消优惠政策等整改措施,可能因处理方式不当引发负面影响。 

 

(二)对被审计单位审计整改结论认定的风险

根据国家审计准则第一百七十一条“审计机关汇总审计整改情况,向本级政府报送关于审计工作报告中指出问题的整改情况的报告”的规定,审计机关应当对被审计单位的审计整改情况给出结论性判断。然而,在实际工作中,对于某一问题的整改程度,即完全整改、部分整改、未整改,由于判断标准和依据不统一,不同审计人员可能做出不同的审计判断。比如,对于“某项目应开工未开工”问题,有的审计人员认为在审计指出该问题后,该项目已开工即算完全整改,而有的审计人员认为,只有该项目竣工验收合格才算完全整改。另外,不恰当的审计整改结论可能会引发新的问题。如上例中,如果审计人员认定该项目已开工即算完全整改,那么不排除存在被审计单位为应付整改虚假开工的可能性,审计机关也承担了相应的潜在风险;如果审计人员认可第二种审计整改结论,被审计单位可能因法定审计整改期限太短,难以按时完成整改工作。

 

(三)审计整改检查组织方式存在的风险

对于审计机关的审计整改检查行为本身来讲,现行的组织方式也存在一定的风险。首先,“以报送为主、现场检查为辅”的审计整改检查方式,审计人员基于被审计单位报送材料给出的审计整改情况进行判断,其判断的独立性、准确性会受到一定影响。其次,对于审计发现问题整改情况的跟踪应该由谁来负责,目前尚无规章制度予以明确。如果是主审负责制,主审对于非本人查处尤其是复杂问题整改情况的判断可能会存在误判;如果是审计人员负责制,审计自由裁量权运用得是否恰当准确,同样关系到审计机关廉洁公正的形象。此外,对于审计整改证据是否需要形成审计工作底稿,是否需要复核、审理等审计程序,目前也无具体规定

 

三、加强审计整改检查工作风险控制的主要措施

 

(一)建立健全审计整改相关规章制度

审计整改检查工作之所以存在风险,很大程度上在于制度缺失。因此,政府及相关职能部门应尽快围绕审计整改反馈、审计整改检查、审计整改责任追究等方面完善关于审计整改工作的配套规章制度,赋予审计机关相应督促整改权限,明确审计整改工作相关操作规范和流程,使包括审计整改检查在内的所有整改环节都有章可循,切实减少审计整改检查工作的风险。此外,审计机关与相关部门可尝试设计审计整改评价标准,从整改措施、整改成效、建章立制等方面全面精准地评估被审计单位的审计整改情况,确保审计整改检查工作更加客观科学。

 

(二)建立权责明晰的审计整改职责体系

当前,我国多数地区的审计机关在审计整改工作中的职责分工尚未形成固定制度,导致部分职责分工的重叠或空白,在一定程度上影响了审计整改工作的顺利推进。因此,应该针对不同的审计组织模式,建立分工明确、权责明晰的审计整改工作职责体系,明确参与审计的各个主体在审计整改工作中的职责权限,确保各个主体不越位、不缺位。此外,还应建立相应的追责惩戒机制,防止审计人员在审计整改工作中权责失衡。

 

(三)完善审计整改协调联动机制

《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》提出,建立健全审计与组织人事、纪检监察、公安、检察以及其他有关主管单位的工作协调机制。具体到审计整改检查工作,就是要推动审计机关与其他部门形成一种固定的协调联动机制,并将其制度化、规范化。比如,加强与纪检监察部门合作,将审计整改列入纪检监察部门的巡视巡察工作内容,形成联合推进审计整改检查工作的工作机制,在各自职责范围内检查审计发现问题的整改情况,切实增强审计整改结论的综合性、准确性。

 

(四)探索运用信息化技术

近几年,信息化技术在提高审计效率、降低审计风险等方面发挥了越来越重要的作用。鉴于目前我国以非现场审计整改检查为主的工作模式,可以探索在审计整改检查中充分运用信息化技术。比如,开发审计整改情况动态跟踪系统,被审计单位可以通过该系统填报整改情况、上传整改证据等,系统自动校验、核对、判断审计整改的相关情况,审计人员再对系统发现的疑点问题进行重点核实。又如,对于通过大数据审计发现的问题,审计机关可以定期采集和更新该问题所涉及业务部门的相关电子数据,通过数据分析来核验被审计单位的审计整改情况。